5月23日，民間環(huán)保組織自然之友和重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟——云南曲靖鉻渣環(huán)境污染案，在曲靖市中級(jí)人民法院進(jìn)行了庭前證據(jù)交換。這起中國首例由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件獲得重要進(jìn)展。
雖有曲靖市環(huán)保局作為共同原告，但因率先提起訴訟的自然之友和重慶綠聯(lián)的“草根”性質(zhì)，這起案件得到多方高度評(píng)價(jià)，被認(rèn)為是對(duì)中國公益訴訟的發(fā)展具有里程碑式意義。
在環(huán)境問題依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的諸多機(jī)制問題亟待破解的當(dāng)下，公益訴訟制度的建立已然成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
中國公益訴訟制度破冰啟程
對(duì)于云南鉻渣污染事件公益訴訟案立案和審理的實(shí)踐，法律界人士多認(rèn)為或?qū)φ谛抻喌摹睹袷略V訟法》產(chǎn)生深刻影響。
就在該案受理后不到一周，2011年10月24日，提交全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》首次增加規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起公益訴訟?！?/p>
這條規(guī)定標(biāo)志著中國公益訴訟入法的開始。相關(guān)人士評(píng)價(jià)，關(guān)于公益訴訟，無論是訴訟主體的確定，還是訴訟程序的展開，在現(xiàn)行三大訴訟法中都找不到任何痕跡，此次《民訴修正案》對(duì)“公益訴訟”內(nèi)容的規(guī)定無疑是一種從無到有的突破。
公益訴訟制度的破冰，是國內(nèi)法制環(huán)境變化、公民意識(shí)覺醒、政府逐步放開公共事務(wù)等多種形勢發(fā)展的結(jié)果。雖在制度建設(shè)方面剛剛起步，但中國在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中進(jìn)行了一些有益的探索，比如建立環(huán)境保護(hù)法庭。資料顯示，目前全國共有16個(gè)省(直轄市)設(shè)立了61家環(huán)保法庭，以環(huán)保審判庭、獨(dú)立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭3種模式存在。同時(shí)，有相關(guān)的地方性、部門性規(guī)定出臺(tái)，無錫市發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;昆明市多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》。
自然之友相關(guān)人士稱，此次鉻渣污染事件訴訟被受理，與云南有環(huán)保法庭不無關(guān)系。
公益訴訟制度建立是一個(gè)體系化的過程，目前還存在許多爭議性問題有待逐步解決。西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院副教授陳亮以公益訴訟和環(huán)境執(zhí)法為研究領(lǐng)域，他對(duì)《中國新聞周刊》表示，“今后公益訴訟立法肯定要出來，但是出來的條文能具體到什么程度不敢說，因?yàn)楹芏嗬碚撨€沒有達(dá)到大家都滿意的共識(shí)?！?/p>
這次《民訴修正案》只提到了“環(huán)境”和“消費(fèi)者合法權(quán)益”兩個(gè)公益訴訟領(lǐng)域。陳亮認(rèn)為沒有必要區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟，應(yīng)把所有公益訴訟統(tǒng)一納到民事訴訟法當(dāng)中來解決，比如還有對(duì)國有資產(chǎn)流失的公益訴訟和納稅人公益訴訟等。
修正案中對(duì)起訴主體的規(guī)定則是目前關(guān)注的焦點(diǎn)。中國的民事訴訟法規(guī)定訴訟主體必須“與本案有直接利害關(guān)系”，也就是說，將“社會(huì)團(tuán)體”納入公益訴訟的主體，是對(duì)既有民事訴訟模式的發(fā)展，這點(diǎn)得到普遍認(rèn)可。清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津?qū)Α吨袊侣勚芸氛f，這個(gè)規(guī)定對(duì)社會(huì)組織“參與公共事務(wù)提供了一個(gè)新的途徑”，“有利于NGO更加制度化地去銜接公民和法律，它會(huì)提供一個(gè)模式，將更多的事情納入到公益訴訟這個(gè)范圍里面”。
同時(shí)，這個(gè)規(guī)定關(guān)于“社會(huì)團(tuán)體”的表述也引起很多爭議。賈西津表示，它的“意圖很好”，但是最終出現(xiàn)一個(gè)什么樣的結(jié)果，取決于它的表述在現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定中如何被界定。“如果將社會(huì)團(tuán)體理解為民政部門注冊登記的社會(huì)團(tuán)體，那就相當(dāng)明確的說自然之友以及大多數(shù)民間NGO，從法律上講不算‘社會(huì)團(tuán)體’，沒有起訴資格?！?/p>
更多的質(zhì)疑則集中在，這次公益訴訟入法并沒有提及公眾的起訴資格。
陳亮認(rèn)為，“以美國、澳大利亞、加拿大，以及亞洲的孟加拉、印度和巴基斯坦這幾個(gè)國家來看，真正的環(huán)境公益訴訟，除了社會(huì)團(tuán)體以外，主要還是公眾，因?yàn)楣姶嬖谟谏鐣?huì)的各個(gè)角落，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題?！彼硎荆壳斑@個(gè)規(guī)定“有點(diǎn)滯后”，“公益訴訟的原告，除了檢察院、環(huán)保組織以外，應(yīng)該給公眾留一席之地”。
這條有爭議的原則性規(guī)定是中國公益訴訟的制度起點(diǎn)，從目前各方的反應(yīng)來看，關(guān)于訴訟主體資格的權(quán)衡和界定，無疑是未來公益訴訟制度建立無法回避的基本問題。
責(zé)任?權(quán)利?——誰來提起公益訴訟
4月25日，《民事訴訟法修正案》提交全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議二次審議。全國人大法律委員會(huì)稱，已將初次審議稿中關(guān)于公益訴訟條款的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。
這個(gè)改動(dòng)在表述上更為明確，但在公益訴訟資格的問題上并沒如法律界和民間所期望的那樣走得更遠(yuǎn)。甚至更加謹(jǐn)慎。
那么，在目前中國，到底該由誰來提起公益訴訟?公益訴訟主體資格會(huì)對(duì)公益訴訟制度的建立和公益訴訟實(shí)踐產(chǎn)生什么樣的影響?
多次參與民事訴訟法起草與修改的民事法學(xué)專家、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉在對(duì)媒體解讀草案時(shí)表示，在其他國家個(gè)人也可以提公益訴訟，目前中國未規(guī)定，主要是對(duì)個(gè)人提公益訴訟有點(diǎn)拿不準(zhǔn)，擔(dān)心個(gè)人會(huì)濫用這個(gè)制度。同時(shí)他認(rèn)為，允許個(gè)人提起公益訴訟非常重要。
出于對(duì)濫訴的擔(dān)憂，公眾個(gè)人的公益訴訟資格暫被排除，而對(duì)于列入起訴主體的社會(huì)團(tuán)體，也有言論表示可能導(dǎo)致濫用權(quán)利。賈西津認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體公益訴訟出現(xiàn)高峰的可能性基本不存在，“現(xiàn)在的登記門檻是一個(gè)瓶頸，公益訴訟根本就是在瓶底，本身壓力就不大，訴訟不是簡單的敲敲門就行，需要有專業(yè)性、精力和認(rèn)知，大家怎么會(huì)突然間都去訴訟呢?”
公益訴訟名人郝勁松不久前對(duì)媒體表示，“能提起公益訴訟最有力量的是公民群體，把公民排除在外，萬一社會(huì)團(tuán)體和法定機(jī)關(guān)不起訴那怎么辦，公民的權(quán)利誰來保護(hù)?”
陳亮認(rèn)為，將公民納入公益訴訟主體不僅必要，也有利于對(duì)公益訴訟與其他訴訟劃分清晰的界線，便于制度建設(shè)。他表示，類似于郝勁松狀告火車上用餐沒有發(fā)票的訴訟，雖然是帶有公共利益的訴訟，但在法律上還是屬于私益訴訟。只有在公益訴訟的規(guī)定中明確了公民的起訴資格，才能真正推動(dòng)公益訴訟制度的建立。
雖然環(huán)保法庭的設(shè)立產(chǎn)生了一定推動(dòng)作用，但是中國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐仍然極大受制于“誰來提起公益訴訟”這個(gè)懸而未決的問題。那些以公益聞名的個(gè)人訴訟案例只是在社會(huì)效果上具有一定的公益性，與法律實(shí)質(zhì)和制度建設(shè)無關(guān);而在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織發(fā)起的公益訴訟也罕有立案。目前公益訴訟有過成功案例的社會(huì)組織僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，而它受環(huán)保部主管，具有官方背景。日前在接受電視采訪時(shí)，該會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長馬勇表示，環(huán)境公益訴訟目前還在探索階段，要把訴訟風(fēng)險(xiǎn)降到最低，原告是合法的并且有官方背景，這對(duì)法院來講非常必要。
對(duì)于《民訴修正案》的公益訴訟新規(guī)，在肯定之余，公開發(fā)表觀點(diǎn)的學(xué)者、專家多數(shù)認(rèn)為，公民不應(yīng)排除在公益訴訟資格之外;檢察院沒有權(quán)力壟斷訴權(quán)，公益訴訟是訴權(quán)多元化的必然結(jié)果;社會(huì)組織和公民的公益訴訟權(quán)利是社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制的內(nèi)在要求;放開原告資格不會(huì)造成濫訴。
具體到環(huán)境公益訴訟，陳亮說，“強(qiáng)調(diào)公共參與，這是環(huán)境法的基本原則，公益訴訟實(shí)際上是公眾參與環(huán)境公共利益保護(hù)的具體途徑?！薄靶姓块T是公共利益的代理人，在這個(gè)委托代理關(guān)系當(dāng)中，作為委托人的公眾和作為代理人的環(huán)保機(jī)關(guān)，可能存在信息不對(duì)稱、代理人道德風(fēng)險(xiǎn)等等問題，單靠行政機(jī)關(guān)來保護(hù)環(huán)境公共利益不大現(xiàn)實(shí)，多年的實(shí)踐也證明是不可能的。”公益訴訟也就成了公眾的責(zé)任，同時(shí)也是他們維護(hù)公共利益的權(quán)利。
公益訴訟主體問題的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府、企業(yè)及公眾等在公共領(lǐng)域中關(guān)系處理機(jī)制的考量。那么，公益訴訟需要建立怎樣的機(jī)制，才能有效處理政府、企業(yè)和公眾的角色與關(guān)系?
公益訴訟：可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制博弈
4月27日，國家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠“取得了重大進(jìn)展”，康菲石油中國有限公司和中國海洋石油總公司將支付總計(jì)16.83億元賠償金。該起溢油事故的官方索賠暫告了結(jié)。
這種富有中國特色的以協(xié)商代替訴訟的方式和結(jié)果，讓一直關(guān)注和參與的眾多法律、公益人士產(chǎn)生不少異議。一如當(dāng)初國家海洋局宣布啟動(dòng)訴訟程序時(shí)引起“為何不采取效率更高的行政手段”的質(zhì)疑。
對(duì)于行政部門救濟(jì)公共利益，相關(guān)領(lǐng)域的專家大都不建議采用訴訟方式。
陳亮認(rèn)為，行政部門放棄既有的行政手段是對(duì)制度的浪費(fèi)。更重要的是，很多公益訴訟本來就是針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的。“在國內(nèi)，發(fā)生一個(gè)重大的環(huán)境污染案件之后，往往有環(huán)保機(jī)關(guān)首先站出來辟謠，站在污染企業(yè)的一邊，這里就可能存在執(zhí)法部門被執(zhí)法對(duì)象所收買的過程。引入公益訴訟機(jī)制是讓它與行政機(jī)制有競爭”，所以在這種情況下，行政部門不可能作為原告。
在云南鉻渣環(huán)境污染案中，曲靖市環(huán)保局被列為原告，據(jù)悉很大原因是自然之友為了立案和調(diào)查取證的順利進(jìn)行。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、教授王燦發(fā)日前在就該事件進(jìn)行的電視采訪中表示“曲靖應(yīng)該算是一種特例”，他認(rèn)為，民間組織提起公益訴訟，無論是否以相關(guān)行政部門為被告，雙方都不大可能聯(lián)手。
賈西津認(rèn)為，民間組織參與公益訴訟的法律過程“是一個(gè)博弈的過程，也許只改變了一點(diǎn)，但其實(shí)涉及到方方面面”。但是，“公眾關(guān)注公共事務(wù)是為政府排憂解難，而且法律界定的是底線，不是擇優(yōu)，在法律層次上解決事情，是好的選擇，所以擔(dān)心大家用法的途徑解決公共利益訴求完全是不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)知。”
“公眾通過公益訴訟對(duì)環(huán)境的保護(hù)，是對(duì)以行政手段保護(hù)環(huán)境的一個(gè)有益補(bǔ)充，”陳亮說，“而且這不單單是個(gè)有益的補(bǔ)充，它還是對(duì)環(huán)保主管部門的監(jiān)督，我并不覺得這兩種‘保護(hù)’之間有什么主次之分?！?/p>
對(duì)于民間組織和公眾提起公益訴訟可能面臨的動(dòng)力、經(jīng)費(fèi)、周期及私益等方面的問題，陳亮根據(jù)國外公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，提出了一些解決辦法。他認(rèn)為，可以建立公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，從公益賠償中拿出一定數(shù)額對(duì)原告給予獎(jiǎng)勵(lì);與私益訴訟不同，公益訴訟一旦啟動(dòng)，必須強(qiáng)制判決、強(qiáng)制執(zhí)行，防止公益訴訟代表人和被告之間合謀損害公共利益;應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的特殊性，在最終判決結(jié)果出來之前，對(duì)已確定的部分先予賠償，以免判決過程漫長而不能保證賠償及時(shí)反映損害結(jié)果。
華僑大學(xué)法學(xué)院副教授劉超是環(huán)境法領(lǐng)域的青年學(xué)者，他對(duì)《中國新聞周刊》表示，“環(huán)境公益訴訟是環(huán)境法律制度發(fā)展的內(nèi)在需求，當(dāng)環(huán)境公益受到侵害時(shí)，公益訴訟是對(duì)造成損害的一種救濟(jì)、矯正和補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制?！?/p>
劉超認(rèn)為，對(duì)于目前的環(huán)境問題，應(yīng)該理性地分析，有哪一些環(huán)境問題和危機(jī)，我們是不能忍受的，需要完善制度，改進(jìn)操作手段去解決;而那些因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求所產(chǎn)生的環(huán)境問題，在宏觀背景下發(fā)生的人與環(huán)境的矛盾，我們需要通過整個(gè)社會(huì)治理的角度，從各個(gè)方面綜合去努力才能夠?qū)崿F(xiàn)。
環(huán)境公益訴訟是目前公益訴訟的一個(gè)主要領(lǐng)域，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益博弈在其中有較為集中的體現(xiàn)。公益訴訟制度的建立和發(fā)展將為中國的環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)重要的途徑。(鄭利文)
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