財政部財政科學研究所所長 賈康
6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。這意味著，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進的序幕。
十八屆三中全會《決定》全文公布之后，國內外好評如潮。我認為領會內容極其豐富的《決定》的精神實質，最簡要地說，可以濃縮成三個關鍵詞，形成一個邏輯鏈接。第一個關鍵詞是“現(xiàn)代國家治理”，具體表述是“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”；第二個關鍵詞是文件中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場體系”；還有一個關鍵詞是“現(xiàn)代財政制度”。把三個關鍵詞綜合在一起，是要推進“五位一體”的全面改革。這是理解《決定》所應掌握的一個基本邏輯鏈接，可以認為，這最濃縮地體現(xiàn)了《決定》的精神實質。
承前啟后的現(xiàn)代國家治理
現(xiàn)代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來的治國施政的基本理念，足以對中國整個現(xiàn)代化過程產生深遠影響，又明顯帶有承前啟后的特征?！俺星啊笨梢宰匪莸?840年鴉片戰(zhàn)爭拉開中國近現(xiàn)代史帷幕，其后的一百年間出現(xiàn)三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”；第二件大事是1949年中華人民共和國成立；第三件大事是改革開放。
改革開放30多年以來，我國總體發(fā)展相當不錯，中國現(xiàn)代化的前兩步已經提前實現(xiàn)，但如果不能夠通過改革來攻堅克難，我們就沒有把握實現(xiàn)“第三步”目標，順利走向現(xiàn)代化。面對矛盾凸顯和千頭萬緒的任務，十八大的一個基調是“五位一體”全面深化改革，其中核心問題是要正確處理政府和市場的關系。
十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用。其相關的“治理”，不同于過去說得很多的“管理”、“調控”，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯(lián)結，其中有管理也有自管理，有調控也有自調控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話，在幾個月內促使中央正式確立了社會主義市場經濟目標模式，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質的非常重要的一個突破。市場經濟目標模式確立之后，中國GDP以年均兩位數以上的速度增長。但在確定“社會主義市場經濟”表述時，中央在文件里也只說“市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用”。又經過20多年的努力，終于能夠把市場作用表述為“決定性作用”。經過這么長的時間才表述到位，說明統(tǒng)一認識、凝聚共識往往是多么艱難！
混合所有制是實現(xiàn)市場法人主體產權結構最大的包容性
“市場起決定性作用”后面跟著一個突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經濟發(fā)揮主體作用”。而后面跟著的是，“不論是公有制經濟還是非公有制經濟，都是社會主義市場經濟的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著引出“混合所有制”的突破——市場運行機制基石的關鍵部分，就是過去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標準形式——股份制，可以使公有的、非公有的產權融合到千千萬萬的市場主體——企業(yè)產權結構里面去。
有人解讀說混合所有制就是多種經濟成分并存，這顯然不對。早在改革開放初期我們就已在發(fā)展多種經濟成分，現(xiàn)在所說的混合所有制，實際上強調的是在一種現(xiàn)代國家治理的法治背景下，使任何一個市場主體內部，它的產權可以按照混合所有制來處理，可以避免過去種種似乎解決不了的糾紛，實現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏。如果說混合所有制在現(xiàn)實中是通過規(guī)范的股份制來實現(xiàn)市場法人主體產權結構最大的包容性，那么原來談論了多年爭吵不下來的“國進民退”與“國退民進”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題，都可以淡化。
財政是國家治理的基礎和全面深化改革的支撐
十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我認為，這種表述完全符合學理。從學術理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問題，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理。由政府掌握一部分財富后做什么？就是以財行政，履行政府應該履行的職能。
“錢從哪里來，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預算，預算是政府體系的收支計劃。各級政府預算體現(xiàn)了各級政府活動的范圍、方向、重點、內容和政策，大到國家安全、國土開發(fā)，小到公共區(qū)域路燈照明、路標、門牌號碼方位識別系統(tǒng)的設立，這些都要通過財政分配以規(guī)范的預算安排來實現(xiàn)其供給，所以說財政是國家治理的基礎。而財政部部長樓繼偉還加了一句話：財政是國家治理的基礎和“全面改革的支撐”，這無疑強調了財政在服務全面改革上的支撐作用。
把以上所說的三個關鍵詞連在一起，再具體結合到各個區(qū)域、各個部門、各個崗位，以財政服務全局，我們面臨的改革任務十分豐富和艱巨。
從居安思危的角度看，現(xiàn)階段我們應該正視哪些困難和問題呢？我認為主要有兩方面的問題：一是從“物”的角度看，表現(xiàn)為資源和環(huán)境的制約。中國走上了過去希望能避免、但現(xiàn)在看起來沒有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環(huán)境問題已十分嚴重；二是從“人”的角度看，表現(xiàn)為收入分配、財產配置和人際關系狀態(tài)。社會成員對于收入分配已累積了一大堆不滿。要真正化解矛盾，就必須深化改革，而改革進入深水區(qū)之后，既得利益糾結在一起互相頂住形成固化藩籬，任何一項改革都非常困難。
有人將現(xiàn)階段面臨的基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”：一只“老虎”叫改革，另一只“老虎”叫社會問題。這兩只“老虎”各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對方，但都在往前跑。如果沒有對矛盾化解過程和“兩只老虎”賽跑過程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”、“轉軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照《決定》所部署的全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾，釋放潛在的活力。
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